縣市長(zhǎng)眼睛里的“省管縣”

    簡(jiǎn)要內(nèi)容：最新一期《瞭望東方周刊》發(fā)表了《縣市長(zhǎng)眼里的“省管縣”——實(shí)現(xiàn)真正意義上的省管縣以后，現(xiàn)有的市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)去留何地》一文。2006年，浙江省委、省政府又決定將金華市16項(xiàng)管理權(quán)限以延伸機(jī)構(gòu)方式、115項(xiàng)管理權(quán)限以委托或交辦方式下放給下屬的義烏市，擴(kuò)大義烏市472項(xiàng)原屬省級(jí)部門的管理權(quán)限。

　　最新一期《瞭望東方周刊》發(fā)表了《縣市長(zhǎng)眼里的“省管縣”——實(shí)現(xiàn)真正意義上的省管縣以后，現(xiàn)有的市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)去留何地》一文。文章指出，目前各省市所實(shí)行的“省管縣”幾乎都是從財(cái)政管理的角度而言的，幾乎沒有哪個(gè)省把最為敏感的組織人事權(quán)下放給縣。而幾乎所有的縣市長(zhǎng)都認(rèn)為，行政體制上的“省管縣”是大勢(shì)所趨。但是，一旦真正意義上的“省管縣”實(shí)現(xiàn)以后，現(xiàn)有的市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)去留何地？全文如下：　
　　2009年8月1日，中國(guó)首部推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的省級(jí)政府規(guī)章——《浙江省加強(qiáng)縣級(jí)人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實(shí)施，443項(xiàng)審批權(quán)限被一次性下放給縣級(jí)政府。此前的6月22日，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，為財(cái)政“省管縣”改革提出了具體時(shí)間表：2012年底前，力爭(zhēng)在全國(guó)除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)財(cái)政“省管縣”。
　　上溯到2008年3月18日，溫家寶總理曾感嘆：“一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的�！薄霸诮窈�5年，我們要下決心推進(jìn)財(cái)政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益�！�
　　中國(guó)的財(cái)政體制甚至行政體制改革正在各省市全面展開。
　　“省管縣”的經(jīng)濟(jì)根源
　　從上世紀(jì)80年代我國(guó)開始推行“市管縣”的行政體制開始，浙江就一直延續(xù)“省管縣”的財(cái)政體制。浙江省政府咨詢委員會(huì)委員藍(lán)蔚青向《瞭望東方周刊》介紹說，今年8月浙江新一輪“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”實(shí)際上是歷次“省管縣”改革的自然發(fā)展。1992年，浙江擴(kuò)大了13個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，1997年，蕭山、余杭試行享受地（市）一級(jí)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2002年，浙江省政府決定“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，按能放都放的原則，將313項(xiàng)原本屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市、區(qū))。隨后又把省一級(jí)的審批事項(xiàng)從2500多項(xiàng)減少到800多項(xiàng)。
　　2006年，浙江省委、省政府又決定將金華市16項(xiàng)管理權(quán)限以延伸機(jī)構(gòu)方式、115項(xiàng)管理權(quán)限以委托或交辦方式下放給下屬的義烏市，擴(kuò)大義烏市472項(xiàng)原屬省級(jí)部門的管理權(quán)限。
　　“這幾次‘強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)’使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限幾乎涵蓋了省、市兩級(jí)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面，事權(quán)和財(cái)權(quán)趨于統(tǒng)一�！彼{(lán)蔚青說，“省管縣”的體制優(yōu)勢(shì)，“促進(jìn)了浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使浙江在全國(guó)第一個(gè)消滅了貧困縣，目前在全國(guó)‘百強(qiáng)縣’中占有30席，所有縣的財(cái)政收入都已上億�？h域經(jīng)濟(jì)成為浙江省的一大亮點(diǎn)，長(zhǎng)期以來大致占全省經(jīng)濟(jì)總量的70％左右�！钡降资鞘」芸h體制促進(jìn)了縣域發(fā)展，還是縣域發(fā)展促成和鞏固了省管縣體制？溫州瑞安市副市長(zhǎng)陳林對(duì)《瞭望東方周刊》說：“兩者兼而有之。”由此需要提醒那些陸續(xù)跟進(jìn)“省管縣”的省份，浙江縣域所展現(xiàn)的活力，有其深層原因。陳林分析，改革開放之前，由于戰(zhàn)略上的考慮，中央在浙江特別是浙南地區(qū)極少投資，浙江省、地、市安排在縣級(jí)的投資也很少。那個(gè)時(shí)候的經(jīng)濟(jì)管理和控制關(guān)系，主要依從所有制上的隸屬關(guān)系，而這種隸屬關(guān)系又大都是經(jīng)由投資形成的。于是，浙江縣域，這些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的薄弱部位，由于少有依賴和束縛，反而容易成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)。這個(gè)態(tài)勢(shì)早在80年代中后期就已經(jīng)比較明顯了。如溫州模式真正的發(fā)祥地不在溫州市區(qū)，而是在溫州、瑞安周邊的一些村鎮(zhèn)。浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，甚至到上世紀(jì)90年代還有很多戴著“紅帽子”，但它們充其量只能掛靠到縣、鄉(xiāng)的某某部門單位�！叭绻�要求掛靠到市里、省里，人家也不敢收啊，更管不過來。”陳林說，這樣一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，對(duì)于財(cái)政收入、分配和結(jié)算格局有著深遠(yuǎn)影響，使得縣、市、省的博弈中，重心不致過于失衡�！笆」芸h”體制由此能夠形成，并穩(wěn)定下來。
　　陳林介紹，多年以來，瑞安作為浙江經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣（市）之一，較早和較多擁有了一些“地級(jí)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，財(cái)政上直接對(duì)省結(jié)算。瑞安所屬的溫州，對(duì)下轄的幾個(gè)縣（市）最重要的權(quán)限，恐怕還是在干部管理上。副縣級(jí)以上干部的考核、調(diào)配是溫州市委管理。至于一些黨政職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，就不是那么“緊”和“強(qiáng)”了。
　　“地級(jí)市與所轄縣市既然有上下級(jí)的關(guān)系，就經(jīng)常是會(huì)議傳達(dá)會(huì)議、文件轉(zhuǎn)發(fā)文件，還經(jīng)常有這樣那樣的檢查評(píng)比交流考核，上上下下都是不勝其煩�！�
擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣與弱縣擴(kuò)權(quán)
　　與浙江的“省管縣”是歷史自然形成的不同，內(nèi)陸省份的“省管縣”則需要自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)。
　　四川省綿陽市市長(zhǎng)曾萬明向《瞭望東方周刊》介紹，2007年，四川省政府選擇了27個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、百萬人口大縣、類區(qū)代表縣進(jìn)行第一批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)。其中，綿陽市入選的有江油市（縣級(jí)市）和三臺(tái)縣。
　　2009年，四川省政府又將糧油生產(chǎn)和生豬調(diào)出大縣中發(fā)展較快的縣、縣域經(jīng)濟(jì)激勵(lì)考核先進(jìn)縣等32個(gè)縣納入了第二批擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣，綿陽市入選的有鹽亭縣、梓潼縣、安縣。
　　曾萬明說，實(shí)施省管縣以后，綿陽市著眼于更好更快地發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，反而加大了市級(jí)財(cái)政對(duì)試點(diǎn)縣的支持力度�！霸谪�(cái)政基數(shù)清理和劃轉(zhuǎn)時(shí)，既保證了擴(kuò)權(quán)縣原來的既得利益，同時(shí)不再分享原擴(kuò)權(quán)縣稅收收入�！�
　　雖然四川省政府明確了“擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)行政區(qū)內(nèi)的事權(quán)由中央、省、試點(diǎn)縣(市)按事權(quán)劃分范圍分別承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任，市級(jí)原則上不承擔(dān)試點(diǎn)縣(市)事權(quán)范圍內(nèi)的支出責(zé)任”，但綿陽市委、市政府仍然把擴(kuò)權(quán)縣作為全市重要的組成部分繼續(xù)給予支持，除按省政府要求將過去承擔(dān)的一些常規(guī)性的配套補(bǔ)助納入了對(duì)縣的補(bǔ)助基數(shù)外，對(duì)這兩年新增的農(nóng)房重建、提高村社干部報(bào)酬等涉及民生的事項(xiàng)給予擴(kuò)權(quán)縣專項(xiàng)補(bǔ)助。 同樣是“省管縣”，山西省晉中市走的卻是弱縣擴(kuò)權(quán)的道路。晉中下轄11個(gè)縣市，但三四年前就開始試點(diǎn)“省管縣”的只有兩個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣（和順、左權(quán)）。
　　“我估計(jì)（山西）之所以搞‘省管縣’，是省委、省政府為了對(duì)貧困縣的財(cái)政給予直接扶持，我們僅僅是才開始試行而已。” 晉中市副市長(zhǎng)程錫景對(duì)《瞭望東方周刊》說。
　　不過，一些尚未實(shí)施“省管縣”的縣卻有點(diǎn)坐不住了。
　　太谷縣縣長(zhǎng)郝向明給本刊記者算了一筆賬：太谷縣人口近30萬，年財(cái)政收入4.7億元，但扣掉上繳國(guó)家和省、市財(cái)政的錢之外，其可用財(cái)政收入不過1.7億元左右。
　　“為什么說‘省管縣’對(duì)縣里面好？因?yàn)闇p少了管理層級(jí)，就可以把該留給市里面的這一塊返回縣里了�！� 為此，郝向明去年參加省一級(jí)會(huì)議時(shí)提了一個(gè)議案，希望山西省能把太谷作為“省管縣”試點(diǎn)縣。
過渡期癥候
　　目前各省市所實(shí)行的“省管縣”幾乎都是從財(cái)政管理的角度而言的，幾乎沒有哪個(gè)省把最為敏感的組織人事權(quán)下放給縣。而幾乎所有的縣市長(zhǎng)都認(rèn)為，行政體制上的“省管縣”是大勢(shì)所趨，目前的改革處于一個(gè)“過渡階段”。正是由于改革處于過渡期，出現(xiàn)過渡期癥候或許就是一種必然。綿陽市市長(zhǎng)曾萬明向本刊記者談改革感受時(shí)說：“‘?dāng)U權(quán)’只是擴(kuò)大試點(diǎn)縣（市）部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，不涉及行政管理體制的改變。試點(diǎn)縣（市）所在地的黨委、政府對(duì)試點(diǎn)縣（市）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、跨縣域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及社會(huì)事業(yè)發(fā)展、重大突發(fā)事件處理等仍然有著不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。放權(quán)以后，市級(jí)有些具體審批權(quán)沒有了，但是組織領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)支持、監(jiān)督檢查、綜合協(xié)調(diào)的職能沒有變，而且要求更高了，如果所轄試點(diǎn)縣（市）在社會(huì)事業(yè)、公共服務(wù)、安全應(yīng)急等方面出了問題，責(zé)任還是在市上�！痹�萬明說�！敖ㄗh省在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的同時(shí)，兼顧地級(jí)市的發(fā)展空間和產(chǎn)業(yè)布局，以便更好地發(fā)揮地級(jí)市的帶動(dòng)和輻射作用。” 曾萬明說。
　　站在地方政府的角度，陳林更擔(dān)心縱向上的一些主管部門越來越得到強(qiáng)化的部門利益。陳林認(rèn)為，表面看到的上下級(jí)“塊塊”之間的問題，實(shí)際深層是“條塊”問題。
　　省管縣、市管區(qū)、劃小省、強(qiáng)監(jiān)督
　　雖然身為晉中市副市長(zhǎng)，程錫景還是認(rèn)為，“現(xiàn)在好多機(jī)構(gòu)的設(shè)置已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。實(shí)際上，市這一級(jí)就是原來的地區(qū)，是省政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政府，它是代表省政府督促、協(xié)調(diào)某幾個(gè)方面的工作的。但是，現(xiàn)在它膨脹成了一級(jí)政府，機(jī)構(gòu)越來越龐大，人浮于事。它真正能管什么事？它不是制訂政策的，底下要解決的問題它解決不了�，F(xiàn)在我們搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，它又給不了下面錢，只能給下面增加負(fù)擔(dān)。”
　　最近，藍(lán)蔚青寫了不少關(guān)于“省管縣”的研究報(bào)告，而其主旨都是為了回答程錫景們所考慮的這些問題。
　　在藍(lán)蔚青看來，“省管縣”的核心是要把市縣關(guān)系從上下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶值荜P(guān)系”。今后，省直管縣，市只管市區(qū)；對(duì)于輻射能力較強(qiáng)的副省級(jí)城市可以繼續(xù)實(shí)行市管縣，也可根據(jù)情況將周邊縣并為其市區(qū)；對(duì)于那些確實(shí)需要擴(kuò)大城區(qū)才能充分發(fā)揮中心城市功能的地級(jí)市，可以確定若干個(gè)與中心城市關(guān)系特別密切、將來有條件融入中心城市的縣由地級(jí)市代管，以后逐步實(shí)行縣改區(qū)。同時(shí)，強(qiáng)縣也可以發(fā)展成市。藍(lán)蔚青的觀點(diǎn)幾乎得到了所有被采訪縣市長(zhǎng)的贊同。問題是，以后只管市區(qū)的市長(zhǎng)和縣長(zhǎng)的行政級(jí)別應(yīng)該等同嗎？藍(lán)蔚青的意見是，以后根據(jù)各市的發(fā)展程度，市領(lǐng)導(dǎo)可以拉開級(jí)別，但歷史上形成的級(jí)別不宜變動(dòng)。
　　“其實(shí)也沒有什么關(guān)系，比如晉中市可以多劃幾個(gè)縣進(jìn)去成為區(qū)，其他的縣還是縣的級(jí)別，市還是市的級(jí)別�！焙孪蛎魈岢隽艘粋�(gè)現(xiàn)實(shí)的方案。
　　實(shí)現(xiàn)真正意義上的省管縣以后，現(xiàn)有的市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)去留何地？
　　“‘省管縣’和劃小省應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行。省一劃小，比如說增加到50個(gè)省，新增的省里面可以再吸收一部分市里面的干部。退一部分，用年齡卡一部分，提一部分，就地消化一部分，總是有辦法的。” 程錫景說。藍(lán)蔚青說，還必須考慮到一個(gè)管理幅度的問題�！罢憬�省多年的實(shí)踐證明，省政府直接管理六七十個(gè)市縣的管理幅度可行。”但他也承認(rèn)，劃小省很難，因?yàn)槲覈?guó)的省級(jí)區(qū)劃形成的時(shí)間較長(zhǎng)，動(dòng)起來會(huì)引起很多矛盾。
　　藍(lán)蔚青曾經(jīng)在黑龍江省工作。上世紀(jì)70年代末期，曾經(jīng)傳過黑龍江要?jiǎng)潪閮墒∫皇校汗�爾濱變成直轄市，東邊、西邊各一個(gè)省。當(dāng)時(shí)省直機(jī)關(guān)馬上就人心惶惶——如果真那么改，省直機(jī)關(guān)就得離開哈爾濱這個(gè)大城市了。
　　陳林對(duì)“省管縣”的下一步有自己的研究。在他看來，即便劃小省份，縣級(jí)干部（副縣及以上）除了主要領(lǐng)導(dǎo)之外，不可能都由省里直接管理，因?yàn)椤肮懿贿^來”�！拔业挠^點(diǎn)是撤銷地級(jí)市，恢復(fù)地委。地委作為省委的派出機(jī)構(gòu)，專門管所轄縣（市、區(qū)）的干部，它只要設(shè)一個(gè)組織部就夠了。其他各項(xiàng)政府職能，縣里該怎么干就怎么干就是了。”“當(dāng)然還有一個(gè)更深層的問題，特別是對(duì)于縣鄉(xiāng)兩級(jí)，上面果真對(duì)它放權(quán)，最后又怎么制約這些地方官呢？這在邏輯上必然要發(fā)展地方民主�！标惲终f，“問題是，權(quán)力收上去，果真都是在黨中央、國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)手里嗎？不然。這些權(quán)力大都被一些部門利益集團(tuán)牢牢掌握了，然后假中央之名號(hào)令全國(guó)。這樣的事例難道還少嗎？” （記者肖強(qiáng)）

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