世界各國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度及其啟示

    英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾有名言“土地是財(cái)富之母”，美國(guó)石油大王洛克菲勒也曾經(jīng)發(fā)出“美國(guó)的主要財(cái)富都來(lái)源于土地”的感慨，土地的重要性不言而喻。
    土地產(chǎn)權(quán)則是指以土地所有權(quán)為核心的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總和，由于國(guó)情及歷史原因，世界各國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度不盡相同。例如我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，城市的土地屬于國(guó)家所有，土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。在中國(guó)購(gòu)買房產(chǎn)普通住宅土地使用年限為70年，商業(yè)用地年限為50年。而海外地產(chǎn)的土地產(chǎn)權(quán)形式則90％以上為永久業(yè)權(quán)、世代相傳。  
    國(guó)外的產(chǎn)權(quán)形式主要分為兩種：一是永久業(yè)權(quán)，另一種為租借權(quán)。永久業(yè)權(quán)是指當(dāng)購(gòu)買一套別墅時(shí)，在產(chǎn)權(quán)證上所登記內(nèi)容為土地的邊界、面積及土地范圍內(nèi)所有物業(yè)的產(chǎn)權(quán)擁有者，無(wú)使用及租用年限限定；如購(gòu)買的是一套公寓，業(yè)主所購(gòu)買的不僅僅是此項(xiàng)物業(yè)，還包括此房產(chǎn)所占這塊土地上1／N的不可分割的永久產(chǎn)權(quán)和此套房產(chǎn)所在的空間永久使用權(quán)。這兩種產(chǎn)權(quán)證書均由專業(yè)的測(cè)量師出據(jù)報(bào)告，并由政府房產(chǎn)局頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。  
    土地租借權(quán)又分為兩種：一種是有年限的租借權(quán)，土地契約中明確表明租借期限，每年租金多少，及是否有續(xù)約權(quán)。另一種是無(wú)限的永久租借權(quán)，此形式多發(fā)生在土地位置相當(dāng)罕有地塊上，原有的大業(yè)主希望賣了土地后，以后每年仍有一定的固定收入。租借人每年均須依租約付一定的土地租金，從而永遠(yuǎn)擁有此土地使用權(quán)。所以實(shí)際上這類永久租借地與永久業(yè)權(quán)土地意義上區(qū)別不大。  
    一、英國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度  
    英國(guó)的土地制度歷史悠久，體系完整。在英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家和地區(qū)，全部的土地從法律上都?xì)w英王或國(guó)家所有。也就是說(shuō)英王是唯一的絕對(duì)的土地所有人，個(gè)人、企業(yè)和各種機(jī)構(gòu)團(tuán)體僅擁有土地的使用權(quán)。英國(guó)、英聯(lián)邦國(guó)家和地區(qū)的土地雖然在法律上都屬于英王（國(guó)家）所有，但擁有永業(yè)權(quán)的土地持有人實(shí)際上就是該土地的擁有者。因此，英國(guó)是一個(gè)土地私有制國(guó)家，絕大部分土地為私人或法人所有，政府和公共部門所有的土地僅占很小的一部分。  
    在法律中，土地保有權(quán)的擁有者稱為土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地權(quán)利的總和，叫做地產(chǎn)權(quán)。地產(chǎn)權(quán)有兩種形式：一種是自由保有的地產(chǎn)權(quán)，即為永業(yè)權(quán)，主要有三類。即無(wú)限制的單純地產(chǎn)權(quán)、限制繼承的地產(chǎn)權(quán)和終身地產(chǎn)權(quán)。自由保有權(quán)為保有權(quán)人永久所有，一般以契約或居住、耕作使用等形式為基礎(chǔ)確定，在他人土地上居住或使用12年，土地視為使用者保有。另一種是租用保有地產(chǎn)權(quán)。也稱為租業(yè)權(quán)，它是有一定期限的地產(chǎn)權(quán)，大部分依協(xié)議而產(chǎn)生。租用保有權(quán)有125年、40年、20年、10年等，并通過(guò)合同或協(xié)議確定土地權(quán)利和內(nèi)容．而且在租賃期內(nèi)，確定的土地權(quán)利和內(nèi)容不能隨意更改．自由保有權(quán)人不能隨意干涉。最重要的租借地產(chǎn)權(quán)是有期限的地產(chǎn)權(quán)和定期地產(chǎn)權(quán)。  
    雖然英國(guó)實(shí)行土地私有制，但因公共利益需要，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可通過(guò)行使強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)來(lái)征用土地。享有這項(xiàng)權(quán)力的有政府和其他機(jī)構(gòu)，包括中央政府各部、地方政府、高速公路局、城市發(fā)展公司，以及自來(lái)水和電力公司等。而何種用地功能屬于公共利益范疇則由議會(huì)決定，并以法律形式確定下來(lái)。征地機(jī)構(gòu)在取得強(qiáng)制征用權(quán)后須經(jīng)過(guò)一系列嚴(yán)格的步驟并對(duì)被征地人做出最合理的補(bǔ)償。被征地人如對(duì)公開(kāi)質(zhì)詢的結(jié)果仍有異議，還可向最高法院上訴，對(duì)于收入在一定范圍內(nèi)的被征地人，還可在法律費(fèi)用方面獲得經(jīng)濟(jì)資助。英國(guó)復(fù)雜的土地強(qiáng)制購(gòu)買程序保證了強(qiáng)制購(gòu)買權(quán)的慎重使用，土地征用中的平等協(xié)商和合理補(bǔ)償保障了被征地人的合法權(quán)益，完備的爭(zhēng)議解決機(jī)制有效地緩解了征地糾紛的升級(jí)和蔓延。   
    在英國(guó)土地權(quán)利受法律保護(hù)且可以自由交易，然而，土地所有者并不能隨意對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這一限制通過(guò)土地用途管制來(lái)實(shí)現(xiàn)。1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定一切土地的發(fā)展權(quán)，即變更土地用途的權(quán)利歸國(guó)家所有。這項(xiàng)法律實(shí)質(zhì)上實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化”。任何土地所有人或其他人如欲變更土地用途，必須申請(qǐng)規(guī)劃許可。 
    英國(guó)的房屋購(gòu)買者須繳納印花稅，08年9月初，英國(guó)政府為拯救低迷的樓市，大手筆啟用了一份涉及近百億英鎊的財(cái)政援助計(jì)劃。該計(jì)劃的重要組成部分便是印花稅假期政策，即政府對(duì)價(jià)格在17.5萬(wàn)英鎊以下的住房交易停征印花稅1年。而根據(jù)英國(guó)此前的印花稅政策，房屋成交價(jià)在12.5萬(wàn)-25萬(wàn)英鎊的，印花稅稅率為1%；房屋成交價(jià)在25萬(wàn)-50萬(wàn)英鎊的，印花稅稅率為3%；房屋成交價(jià)在50萬(wàn)英鎊以上的，印花稅稅率為4%  
    二、美國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)制度 
    美國(guó)國(guó)土面積中私人所有的土地占58％，主要分布在東部；聯(lián)邦政府所有的土地占32％，主要分布在西部；州及地方政府所有的土地占10％。土地以私有制為主，國(guó)有土地只占其中一小部分。美國(guó)法律保護(hù)私有土地所有權(quán)不受侵犯，各種所有制形式之間的土地可以自由買賣和出租，價(jià)格由市場(chǎng)供求關(guān)系決定。聯(lián)邦政府所有土地主要包括聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)及派駐各州、縣、市機(jī)構(gòu)的土地和軍事用地等。州、縣、市政府也各自擁有自己的土地。聯(lián)邦、州、縣、市在土地的所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)上各自獨(dú)立，不存在任意占用或平調(diào)，確實(shí)需要時(shí)要依法通過(guò)買賣、租賃等有償方式取得。  
    土地私有制是由歐洲移民引進(jìn)美國(guó)的，美國(guó)有全世界最自由的土地制度，土地所有權(quán)分為地下權(quán)(包括地下資源開(kāi)采權(quán))、地面權(quán)和地上空間權(quán)(包括建筑物大小、形狀等)，這三部分權(quán)益可以分別轉(zhuǎn)讓。政府無(wú)權(quán)任意征用與拆遷。地主愿意讓政府在自己土地上修路以換取開(kāi)發(fā)權(quán)，開(kāi)發(fā)區(qū)的道路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用由政府負(fù)擔(dān)，開(kāi)發(fā)商僅需提供宅基地內(nèi)的建設(shè)費(fèi)用，取得私有土地權(quán)與開(kāi)發(fā)權(quán)的代價(jià)不高，使得大筆資金注入土地投機(jī)與開(kāi)發(fā)，土地供應(yīng)量大且地價(jià)低。 
    在征地方面，世界各國(guó)根據(jù)自己的實(shí)際情況制定適合自己的行政賠償制度，形成各自不同的“適當(dāng)”、“公平”、“公正”、“合理”等補(bǔ)償原則。美國(guó)是按征用時(shí)市場(chǎng)上的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種市場(chǎng)價(jià)值，不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，而且包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值，即財(cái)產(chǎn)因其開(kāi)發(fā)潛力所具有的“開(kāi)發(fā)價(jià)值”，體現(xiàn)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)利益的保護(hù)。  
    美國(guó)征用土地主要分兩種形式。第一種是警察權(quán)，指政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無(wú)償對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃、建筑和健康法規(guī)、讓移要求、土地分割、污染以及出租管制等。警察權(quán)準(zhǔn)許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補(bǔ)償。這種征用的方式適用的場(chǎng)合非常有限，并受相關(guān)法律嚴(yán)格制約。第二種是有償征用，指政府依法有償取得財(cái)產(chǎn)所有人的財(cái)產(chǎn)的行為。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案規(guī)定了關(guān)于有償征用的三個(gè)要件：正當(dāng)?shù)姆�律程序、公平補(bǔ)償以及公共使用。在有償征用中，同樣有相當(dāng)嚴(yán)格的步驟需要遵守。  
    美國(guó)地產(chǎn)市場(chǎng)十分發(fā)達(dá)，制度健全，所有的土地都實(shí)行有償使用，在政策規(guī)定許可的范圍內(nèi)，土地可以自由買賣、出租和抵押。政府對(duì)私人土地的管理主要是通過(guò)登記收費(fèi)和規(guī)劃引導(dǎo)。私有土地買賣完全是私人之間的事，手續(xù)十分簡(jiǎn)單，在雙方自愿簽訂協(xié)議之后，只需向政府繳足規(guī)定的稅金，進(jìn)行注冊(cè)登記即可。土地買賣價(jià)格，則由買賣雙方根據(jù)當(dāng)時(shí)土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行估計(jì)，完全由買賣雙方協(xié)商，也可由私人估價(jià)公司幫助雙方達(dá)成協(xié)議，并完成交易。
    三、其他國(guó)家（地區(qū)）的土地產(chǎn)權(quán)制度  
    當(dāng)代世界絕大部分國(guó)家（地區(qū)）都是實(shí)行土地私有。其中有代表性的是大陸法系和英美法系，這兩大法系影響最大。大陸法系國(guó)家包括法國(guó)、比利時(shí)、意大利、西班牙、葡萄牙、德國(guó)、奧地利、瑞士，以及他們?cè)��?jīng)的殖民地國(guó)家等，大陸法系等諸資本主義國(guó)家土地所有制的特點(diǎn)是：土地的私人所有一般占主要成份，私有土地的價(jià)值量一般占各國(guó)（地區(qū)）全部土地資產(chǎn)價(jià)值的絕大部分；私有土地雖受政府調(diào)節(jié)，但主要以市場(chǎng)機(jī)制配置；國(guó)有（政府所有）、公有和私有土地處在動(dòng)態(tài)變化中。在英美法系國(guó)家，諸如美國(guó)、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亞、新西蘭以及非洲的個(gè)別國(guó)家和地區(qū)，土地所有權(quán)則和英國(guó)類似。  
    在我國(guó)香港。1997年7月1日，中國(guó)政府恢復(fù)對(duì)香港先例主權(quán)后，按中央聯(lián)合聲明的規(guī)定，香港特別行政區(qū)內(nèi)的土地歸屬中華人民共和國(guó)所有。中國(guó)政府授權(quán)香港特別行政區(qū)政府行使土地所有權(quán)，土地批租制度仍舊保留，50年不變。香港政府以市場(chǎng)地價(jià)向私人開(kāi)發(fā)商批租土地獲得的收入向香港房屋委員會(huì)注資，使其有能力制定和實(shí)施公共住房發(fā)展計(jì)劃；以免費(fèi)和下調(diào)地價(jià)向房屋委員會(huì)和房屋協(xié)會(huì)供地。使其有能力以低于市場(chǎng)房?jī)r(jià)向中等收入家庭籌集部分資金，補(bǔ)貼低收入家庭。 
    在新加坡。建屋發(fā)展局可以無(wú)償?shù)玫秸�府劃撥的土地，而私人房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商則必須通過(guò)土地批租，有償獲得土地使用權(quán)。政府通過(guò)這種方式在一定程度上照顧了中、低收入者的利益；防止地產(chǎn)炒作，對(duì)居民購(gòu)買組屋次數(shù)做出嚴(yán)格限定；居民購(gòu)買組屋后一定年限內(nèi)不得整房出租；組屋在購(gòu)買后5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)，否則將受到法律嚴(yán)懲。此外，新加坡已開(kāi)始征收房產(chǎn)稅，按照規(guī)定，業(yè)主出售購(gòu)買不足1年的房屋，要繳納高額房產(chǎn)稅。
    在澳洲。購(gòu)房者必須先行向澳洲政府購(gòu)買地皮，也就是說(shuō)，只有在取得土地證之后，才能進(jìn)行下一個(gè)程序也就是房產(chǎn)開(kāi)發(fā)。國(guó)外所謂開(kāi)發(fā)商在嚴(yán)格意義上說(shuō)更像是建造商，它們負(fù)責(zé)幫購(gòu)房者設(shè)計(jì)、施工，并向政府部門報(bào)批。如在墨爾本購(gòu)房，則需要繳納的稅費(fèi)項(xiàng)目有土地印花稅、房產(chǎn)印花稅、銀行評(píng)估費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、律師費(fèi)等，收取標(biāo)準(zhǔn)約為總房?jī)r(jià)的6%。此外，售出房產(chǎn)時(shí)也會(huì)有產(chǎn)生稅費(fèi)，主要征收的是增值稅，如澳洲最高會(huì)按增值部分的45%來(lái)征收。 
    在泰國(guó)，房產(chǎn)土地使用年限只有90年，到期之后則須歸還給政府。前蘇聯(lián)與東歐國(guó)家土地所有制的發(fā)展歷程是：在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，土地全部為國(guó)有（全民所有）或公有（集體所有），并且國(guó)有和公有土地均無(wú)償無(wú)期限地提供給用地單位和個(gè)人使用；在改革時(shí)期，土地盡管名義上仍為國(guó)有或公有，但強(qiáng)調(diào)土地占有和使用制度的變革，土地使用制向市場(chǎng)化邁進(jìn)；在全面實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，土地制度以建立私有制為主。 
    通過(guò)對(duì)世界各國(guó)土地制度中的土地產(chǎn)權(quán)及其登記、土地利用規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)與保護(hù)、土地征用等方面進(jìn)行研究，將會(huì)對(duì)我國(guó)土地管理實(shí)踐和相關(guān)制度的建立與完善具有積極的借鑒意義�？傮w趨勢(shì)，第一，中國(guó)在一段時(shí)間內(nèi)可通過(guò)加強(qiáng)住房保障走新加坡模式，也就是政府配給型供應(yīng)方式，這可能是第二次房地產(chǎn)改革的主要方向，從長(zhǎng)期看土地市場(chǎng)應(yīng)該走向土地私有為主導(dǎo)的市場(chǎng)，并以此構(gòu)建更有效率同時(shí)兼顧公平的市場(chǎng)。在這個(gè)方面，筆者同意美國(guó)三一大學(xué)文貫中教授的說(shuō)法，對(duì)于城市用地的政府壟斷是中國(guó)最大的國(guó)進(jìn)民退，也是中國(guó)房地產(chǎn)供不應(yīng)求、房?jī)r(jià)不斷高企的主要原因，因此導(dǎo)致的一個(gè)間接后果就是大概1億多潛在農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會(huì)喪失。政府結(jié)束大產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的壟斷，使大產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)向小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)靠攏，可望達(dá)到降低城市房?jī)r(jià)的目的。第二，中國(guó)的土地私有化進(jìn)程可以從放開(kāi)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)而允許集體土地進(jìn)入一級(jí)批發(fā)市場(chǎng)等行為開(kāi)始。政府如果真想幫助弱勢(shì)的農(nóng)民以及農(nóng)民工，此舉勢(shì)在必行。徹底改革目前的土地制度，允許農(nóng)民的土地直接入市，與國(guó)有土地同市同價(jià)，將如同股市中的“大非”解禁，帶來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的價(jià)值重估，市價(jià)全面降低。第三，土地制度變遷需要配套改革，比如需要與城市化進(jìn)程相結(jié)合，需要與全社會(huì)保障的進(jìn)程相結(jié)合，還需要綜合考慮農(nóng)民人力資本的進(jìn)步以及整個(gè)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)步等等。所以，政府在具體的變革路徑上需要非常審慎。一個(gè)比較可取的做法是先在地方試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，再逐步向全國(guó)推廣。   趙曉,岳安時(shí)

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