義烏市政府投資項(xiàng)目資金管理的探索和實(shí)踐

  “十五”期間，義烏市累計(jì)支出財(cái)政性基本建設(shè)資金750711萬元，如何加強(qiáng)資金管理，提高支出效益成為政府有關(guān)職能部門的重要課題，財(cái)政、審計(jì)、發(fā)改、采招監(jiān)管等部門緊密合作，互相配合，通過積極探索和實(shí)踐，初步建立了具有義烏特色的基本建設(shè)財(cái)政財(cái)務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制。

  一、完善制度，為加強(qiáng)和規(guī)范基本建設(shè)資金管理提供強(qiáng)有力的政策支撐

  1、健全管理機(jī)構(gòu)，全面履行基本建設(shè)項(xiàng)目和資金管理監(jiān)督職能。為強(qiáng)化政府及其部門對項(xiàng)目和資金的管理，該市在財(cái)政局內(nèi)設(shè)基建科，負(fù)責(zé)財(cái)政資金安排和審撥，還設(shè)立了市基本建設(shè)資金稽核中心，負(fù)責(zé)政府財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目投資、監(jiān)督、稽核工作;在市發(fā)改局設(shè)立重點(diǎn)工程前期工作辦公室;設(shè)立了市政府采購監(jiān)督管理辦公室，負(fù)責(zé)對政府采購中心、建設(shè)工程交易中心所提供服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督;在審計(jì)局設(shè)立了基建審計(jì)科，依法對國家建設(shè)項(xiàng)目總預(yù)算或概算執(zhí)行情況、竣工決算進(jìn)行審計(jì)，對國家建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在項(xiàng)目和資金管理過程中，各單位環(huán)環(huán)相扣，相輔相成，有效地防止了政府投資項(xiàng)目管理中的斷層。

  2、完善制度，提供管理依據(jù)。為加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目資金管理，制定了《義烏市加強(qiáng)基本建設(shè)工程項(xiàng)目和資金管理若干規(guī)定》、《義烏市政府財(cái)政性建設(shè)資金財(cái)政直接支付操作細(xì)則》等制度，明確了項(xiàng)目立項(xiàng)、概算、標(biāo)底、結(jié)算和資金撥付管理等;為加強(qiáng)工程造價(jià)管理，相繼制定了《義烏市政府投資項(xiàng)目概算調(diào)整和工程變更辦法》、《義烏市政府投資項(xiàng)目管理辦法》、《義烏市財(cái)政投資工程預(yù)算(標(biāo)底)交叉審核操作細(xì)則》等制度;為加強(qiáng)工程招投標(biāo)管理，減少和杜絕投標(biāo)環(huán)節(jié)的不規(guī)范行為，實(shí)行“陽光”招標(biāo)，實(shí)施了《義烏市政府采購管理暫行辦法》、《義烏市建設(shè)工程施工招投標(biāo)管理辦法》等一系列規(guī)定;為加強(qiáng)國家建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，制定了《義烏市國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》、《義烏市審計(jì)局組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審計(jì)國家建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》等制度。各項(xiàng)制度的建立和完善，規(guī)范了財(cái)政資金支出行為，為管理和監(jiān)督提供了制度保障。

  二、規(guī)范程序，構(gòu)筑和強(qiáng)化基本建設(shè)資金管理的基礎(chǔ)

  1、注重項(xiàng)目計(jì)劃管理和資金管理協(xié)調(diào)，強(qiáng)化項(xiàng)目前期工作。嚴(yán)格執(zhí)行政府投資項(xiàng)目報(bào)批程序，規(guī)范政府投資行為。政府投資項(xiàng)目年度計(jì)劃采用各行業(yè)主管部門(鎮(zhèn)、街)申報(bào)，發(fā)改局組織審核編報(bào)，市政府批準(zhǔn)下達(dá)的辦法進(jìn)行。重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃由發(fā)改局從申報(bào)的對全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重大影響的總投資在三千萬以上的項(xiàng)目中篩選提出，可行性研究報(bào)告未論證批準(zhǔn)的項(xiàng)目不得列入重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的新建項(xiàng)目。市財(cái)政通過立項(xiàng)資金審批、概算審核等環(huán)節(jié)控制投資規(guī)模，參與前期管理。政府投資項(xiàng)目申請建議書立項(xiàng)時(shí)，市財(cái)政部門出具的資金來源證明已成為項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)的必要條件。

  2、關(guān)口前移，強(qiáng)化概算調(diào)整和設(shè)計(jì)變更管理。工程超概算和施工過程中的設(shè)計(jì)變更是財(cái)政性資金管理和控制投資的兩大“難題”。為有效控制投資，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，一方面實(shí)施工程限額設(shè)計(jì)制，即施工圖預(yù)算必須控制在經(jīng)財(cái)政審核的單項(xiàng)工程投資概算內(nèi);另一方面采取嚴(yán)格的審批制度，施工圖預(yù)算超過初步設(shè)計(jì)概算(含單項(xiàng))10%以上或200萬元投資額以上的，須送發(fā)改和財(cái)政部門提出審核意見，經(jīng)市政府同意后再下文予以調(diào)整概算;施工圖預(yù)算超過已批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算20%以上或500萬元投資額以上的，必須進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。完善的制度和嚴(yán)格的程序達(dá)到了“概算控制預(yù)算”。為盡量避免在工程建設(shè)過程中因設(shè)計(jì)變更和隱蔽工程引起的投資劇增現(xiàn)象，堅(jiān)持先勘察、后設(shè)計(jì)、再施工的原則，設(shè)計(jì)變更實(shí)行先審核后實(shí)施的審批制度。同時(shí)加強(qiáng)施工圖審查、現(xiàn)場勘察等工作，督促建設(shè)單位強(qiáng)化現(xiàn)場管理，盡量減少變更。

  3、建立統(tǒng)一交易平臺，規(guī)范工程招投標(biāo)管理。為實(shí)行“陽光招標(biāo)”，該市規(guī)定總造價(jià)在20萬元以上財(cái)政及國有投資所有項(xiàng)目、造價(jià)1000萬元以上的建設(shè)工程的監(jiān)理必須實(shí)行公開招投標(biāo)，統(tǒng)一進(jìn)入工程招投標(biāo)交易中心，實(shí)現(xiàn)了一個(gè)城市只建一個(gè)交易市場的目標(biāo)，確保建設(shè)領(lǐng)域競爭的有序、公平，管理的合法、規(guī)范，不斷探索建立和完善“以制度促規(guī)范，以創(chuàng)新謀發(fā)展”的長效管理機(jī)制。

  三、推行綜合財(cái)政預(yù)算，提高財(cái)政資金使用效益

  1、實(shí)行徹底的“收支兩條線”管理改革，有效統(tǒng)籌財(cái)力，增強(qiáng)財(cái)政保障能力。所有預(yù)算單位執(zhí)收(罰)的非稅收入全額上繳財(cái)政，作為財(cái)政性收入列綜合財(cái)政預(yù)算管理，預(yù)算單位所需資金由財(cái)政按綜合預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)和程序，根據(jù)單位事業(yè)發(fā)展需要核定，列入部門預(yù)算，收支完全脫鉤。凡列入財(cái)政性投資的項(xiàng)目，所需資金全額財(cái)政保障。收支兩條線管理改革增強(qiáng)了市財(cái)政的調(diào)控能力和保障能力。

  實(shí)行基本建設(shè)資金專項(xiàng)預(yù)算制度。按照部門預(yù)算、零星預(yù)算、細(xì)化預(yù)算的要求，凡是財(cái)政性投資建設(shè)項(xiàng)目，在列入相應(yīng)部門的部門預(yù)算的同時(shí)，就全市的基本建設(shè)投資單獨(dú)編制基建預(yù)算，細(xì)化至每一子項(xiàng)目，基建專項(xiàng)預(yù)算囊括全市所有財(cái)政基本建設(shè)支出，預(yù)算一經(jīng)確定，一般不再調(diào)整和追加。凡在年度預(yù)算中未安排的項(xiàng)目，即視同建設(shè)資金未落實(shí)，當(dāng)年不予立項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了資金預(yù)算控制項(xiàng)目的目的。

  2、依托基本建設(shè)管理信息系統(tǒng)，實(shí)施基建資金精細(xì)化管理。市財(cái)政局按照“以預(yù)算指標(biāo)控制支出，以合同價(jià)控制支出”的原則，開發(fā)了“金財(cái)工程”子系統(tǒng)--基本建設(shè)管理系統(tǒng)，將基本建設(shè)資金管理的日常業(yè)務(wù)全部納入該系統(tǒng)，提高了管理水平，為確保資金安全、及時(shí)撥付提供了便利。從嚴(yán)逐筆審核、撥付資金，探索和實(shí)施精細(xì)化管理。一是明確建設(shè)單位、財(cái)政部門、工程監(jiān)理三方的職責(zé);二是實(shí)行支出細(xì)化;三是完善申撥程序。

  3、推行基建資金國庫直接支付制度。凡財(cái)政性投資20萬元以上、采取公開招投標(biāo)的項(xiàng)目工程建設(shè)資金、對實(shí)行公開招投標(biāo)的監(jiān)理、設(shè)計(jì)等費(fèi)用以及支付給被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償款均實(shí)行財(cái)政直接支付，提高了資金的到位率，為工程按時(shí)保質(zhì)保量完成提供了有力的資金保障。

  4、實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)和竣工財(cái)務(wù)決算管理。凡列入政府投資計(jì)劃且財(cái)政性投入在500萬元以上的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行財(cái)務(wù)總監(jiān)制。財(cái)務(wù)總監(jiān)通過對各建設(shè)管理單位的資金使用和財(cái)務(wù)管理情況進(jìn)行不間斷地檢查，使不符合財(cái)經(jīng)制度的經(jīng)費(fèi)開支和財(cái)務(wù)處理得到了及時(shí)糾正;開展竣工項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算，保證國有資產(chǎn)保值、增值，提高財(cái)政資金使用效益�；�本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算的審批實(shí)行“先審核，后審批”的辦法，即先由建設(shè)單位提出竣工財(cái)務(wù)審批的申請，再由市財(cái)政局和審計(jì)局或委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核后，按規(guī)定批復(fù)。

  四、推行全程監(jiān)管理念，完善造價(jià)管理，成為加強(qiáng)和規(guī)范基本建設(shè)資金管理的重要手段

  1、實(shí)行概算評審，從嚴(yán)控制投資。凡政府投資5000萬元以上(單位建房3000萬元以上)的工程，實(shí)行“先評審、后批復(fù)”的概算評審管理制度，由財(cái)政稽核中心組織，邀請工程結(jié)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)和概算編制方面的專家參與評審，收到了合理控制投資和優(yōu)化施工設(shè)計(jì)的雙重效果。

  2、實(shí)行交叉互審，提高預(yù)算(標(biāo)底)質(zhì)量。實(shí)施預(yù)算中介編審機(jī)構(gòu)交叉審核制，將中介機(jī)構(gòu)編制的預(yù)算委托給另一家中介機(jī)構(gòu)審核，稽核中心對互審結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)審。如我市陽光、五洲、四海三條道路共25個(gè)標(biāo)段的預(yù)算委托給七家中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行交叉互審后，稽核中心抽查20%，三條道路送審價(jià)57469萬元，核減3597萬元，在確保質(zhì)量的同時(shí)，加大了對中介審價(jià)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理力度。

  同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行政府規(guī)定，對送審的預(yù)算超過投資概算10%的，稽核中心不予受理，建設(shè)單位需調(diào)整預(yù)算或概算后重新報(bào)批，較好地控制了“預(yù)算超概算”現(xiàn)象。

  五、以重點(diǎn)工程等財(cái)政性投資項(xiàng)目為重點(diǎn)，三重監(jiān)督提高財(cái)政性項(xiàng)目投資效益

  市審計(jì)局認(rèn)真貫徹義烏市人民政府令第12號《義烏市國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》，放開了審價(jià)市場，引入競爭機(jī)制，通過政府采購在全省范圍內(nèi)選擇中介審價(jià)機(jī)構(gòu)，稽核中心以隨機(jī)方式對中介機(jī)構(gòu)的審核結(jié)果進(jìn)行抽查稽核，形成中介機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、審計(jì)部門三重把關(guān)、相互監(jiān)督的管理模式。同時(shí)市審計(jì)局加強(qiáng)了設(shè)計(jì)變更、概算調(diào)整的合法性、合理性的審計(jì)監(jiān)督，為市政府提高決策依據(jù)。四年來，立項(xiàng)審計(jì)建設(shè)項(xiàng)目50個(gè)，送審造價(jià)17.36億元，審定造價(jià)15.31億元，凈核減工程款2.05億元，凈核減率11.8%。

  1、審計(jì)監(jiān)督力度的增強(qiáng)，極大的抑制了施工企業(yè)的高估冒算。市審計(jì)局多次向采招監(jiān)管辦提出審計(jì)建議，停止核減率超過20%以上的施工企業(yè)參加有財(cái)政性資金安排的項(xiàng)目招標(biāo)1至2年。這一做法對施工企業(yè)形成強(qiáng)大的震懾作用，極大的遏制了高估冒算。根據(jù)市長令的規(guī)定，還加強(qiáng)了設(shè)計(jì)變更、概算調(diào)整的合法性、合理性的監(jiān)督，規(guī)范了建設(shè)單位對工程項(xiàng)目的管理。

  2、審計(jì)監(jiān)督范圍擴(kuò)大，為有效的監(jiān)督財(cái)政性投資項(xiàng)目提供了政策支撐。根據(jù)市長令規(guī)定，全市以財(cái)政性資金、各項(xiàng)政府性專用資金、政府統(tǒng)一借貸的資金或國有企事業(yè)單位、國有控股單位投入資金等為主要來源的基本建設(shè)項(xiàng)目或技術(shù)改造項(xiàng)目均納入了審計(jì)監(jiān)督范圍。與國家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、采購、供貨、監(jiān)理等單位的財(cái)務(wù)收支，都應(yīng)該接受市審計(jì)局的審計(jì)監(jiān)督，由過去的以審價(jià)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷φ麄�(gè)項(xiàng)目的竣工決算審計(jì)，為有效的監(jiān)督財(cái)政性投資項(xiàng)目提供了政策支撐。

  3、促進(jìn)建設(shè)單位規(guī)范管理，提高財(cái)政性建設(shè)資金使用效益。對政府投資工程進(jìn)行直接竣工決算審計(jì)，目的是促進(jìn)建設(shè)單位規(guī)范管理，提高工程管理水平。針對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)工程管理中存在的工程變更把關(guān)不嚴(yán)、支解分包工程、合同執(zhí)行不到位、現(xiàn)場簽證欠嚴(yán)格、中介代理機(jī)構(gòu)編制的標(biāo)底粗糙和設(shè)計(jì)不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，及時(shí)提出了審計(jì)建議，督促建設(shè)單位進(jìn)行整改,以規(guī)范建設(shè)單位的管理,提高政府資金的使用效益。

  4、審計(jì)結(jié)論得到兩級法院判決支持，提高了財(cái)政性投資項(xiàng)目審計(jì)的權(quán)威性。2004年，審計(jì)局依法對義金線互通立交橋工程竣工決算進(jìn)行審計(jì)，凈核減779萬元，施工企業(yè)對此審計(jì)結(jié)果拒不簽字認(rèn)可，卻又提不出合理的理由，審計(jì)局依法出具了審計(jì)意見書，建設(shè)單位依據(jù)審計(jì)意見書和施工企業(yè)結(jié)清了工程款。其后，施工企業(yè)以建設(shè)單位拖欠工程款為由向金華市中級人民法院起訴，后又向省高院提起上訴，省高院審理認(rèn)為“義烏市審計(jì)局的審計(jì)符合法律規(guī)定，審計(jì)結(jié)論公平、客觀，原審據(jù)此認(rèn)定案件涉及的工程款，于法有據(jù)，并無不妥”，作出了維持原判的判決，提高了審計(jì)監(jiān)督財(cái)政性投資項(xiàng)目的權(quán)威性。

  5、積極探索，大膽實(shí)踐，不斷加大審計(jì)查處大要案力度，促進(jìn)了廉政建設(shè)。堅(jiān)持“在服務(wù)中實(shí)行有效監(jiān)督，在服務(wù)中推進(jìn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，在服務(wù)中體現(xiàn)審計(jì)價(jià)值”的審計(jì)工作目標(biāo)，在不斷解放思想的過程中理清思路，勇于實(shí)踐，把查處大要案作為提高審計(jì)工作質(zhì)量的一個(gè)重要突破口。2007年，審計(jì)局對原荷葉塘鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田整理項(xiàng)目Ⅰ標(biāo)段工程進(jìn)行了抽查復(fù)審，在中介機(jī)構(gòu)審核的基礎(chǔ)上又凈核減工程款達(dá)218萬元，核減率為55.08%，就審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)向市政府作了匯報(bào)，在市紀(jì)委和檢察院的協(xié)作下，這個(gè)虛套工程款案水落石出，極大的促進(jìn)了廉政建設(shè)，維護(hù)了政府的形象。

  六、義烏市政府財(cái)政性項(xiàng)目投資及資金管理成效

  一是增強(qiáng)了財(cái)政的調(diào)控能力，提高了資金的使用效益。完善的管理制度和規(guī)范的管理程序，使財(cái)政資金的安排、支出等管理過程更趨公開、透明;項(xiàng)目管理的程序化，保證了政府投資的合理支出;嚴(yán)格的多重監(jiān)督和財(cái)政資金的直接支付，從源頭上制止了資金的浪費(fèi)，有效地提高了資金的使用效益。

  二是監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步增強(qiáng)，營造了公平的競爭環(huán)境。嚴(yán)格的政府采購制度、工程公開招投標(biāo)制度、造價(jià)審核多重把關(guān)制度，使政府投資項(xiàng)目的資金管理行為十分透明，真正實(shí)現(xiàn)了“陽光操作”，營造了一個(gè)公開、公平、公正的競爭環(huán)境。

  三是堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，規(guī)范了建設(shè)單位的管理，促進(jìn)了廉政建設(shè)。相互約束、相互監(jiān)督的機(jī)制，不僅規(guī)范了市場主體的行為，營造了公平競爭的環(huán)境，而且有效堵塞了產(chǎn)生腐敗的漏洞，提高了建設(shè)單位的管理水平;通過查處大要案，促進(jìn)了廉政建設(shè)，維護(hù)了政府的形象。■(作者單位:義烏市審計(jì)局)

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